当前适航管理体制和常规实践的分析

对于民航企业而言，民用航空产品或零部件是其实现利润的载体，而构成民用航空产品和零部件安全性的灵魂是适航性。为了满足适航管理的要求而不计成本，企业的发展是不可持续的；反之，只注重成本管理而忽视适航管理的要求，会给企业造成毁灭性的打击，也是不可取的。引入适航成本管理方式，在保证适航安全的前提下进行统筹兼顾和成本管理，是一种可持续的发展路径。本文根据对当前适航管理体制和常规实践的分析，提出了适航成本的概念，并为其搭建由预防成本、设计符合性成本、制造符合性成本、内部适航损失成本、外部适航损失成本和适航体系维护成本六大部分构成的成本框架。

引 言

民航业是我国经济社会发展的基础性和战略性产业，是资金、技术、人才密集型行业，呈现成本高、风险高、技术含量高而利润率低的特征。这些特征对民航安全尤其是适航管理提出了极高的要求。进入新世纪以来，民机新产品和运行新技术不断涌现，对适航管理工作的质量和效率要求明显加强，也意味着民航企业必须加大在适航管理方面（尤其是体系建设和维护）的投入才能适应新形势下适航管理要求。但这样一来，容易让人产生适航管理成本必将随之水涨船高的误解。特别是近年来，叠加新冠肺炎疫情冲击、油价高企、地缘政治冲突加剧等多重不利因素影响，我国民航业业绩惨淡，各大上市航空公司发布的2022 年半年度业绩公告悉数亏损；同时，“严格成本管控”也成为了大部分公司改善效益的重要措施之一。这无疑对推进适航管理水平进步构成了挑战，需要为企业找到适航投入与成本控制之间的平衡点。

我国的适航管理起步于持续适航管理，适航管理的观念经历了从“要我适航”到“我要适航”的转变。伴随国产大飞机项目的推进，在具体落实适航管理路径上的研究也日益增多。比如有学者为民用航空零部件国产化适航取证提出了包括使用航空器制造人批准书（PMA）替换件等至少5 种路径，为深受新冠疫情拖累的民航企业开展成本管理提供了方向参考；有学者结合新版《生产批准和监督程序》（AP-21-AA-2019-31）的正式发布和生效，解读“航空器合格审定系统评审大纲”到“质量系统审查准则”的转变，为民用航空产品和零部件厂家建设生产质量体系提供了路径选择；本文作者之一的周沐通过研究以美国为代表的发达国家行业信息化建设实践，发现提高数据治理能力能够提升民航行业管理水平等。这些研究主要还是关注具体的适航管理措施，在涉及成本的问题上还停留在点到为止的表层，在适航成本管理方面的深入研究还很缺乏。

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适航管理和企业管理中的成本与效益评估

开展适航管理需要政府和市场共同发挥作用。民航适航主管部门的“有形之手”应该伸到何处？这决定了行政立法的方向和模式。有学者认为，在强调民航企业承担适航主体责任、通过“无形之手”配置社会资源的同时，适航主管部门在涉及公众安全的事务上要提纲挈领，当仁不让。特别是在民航业遭受严重危机之时，更是需要这只“有形之手”强有力的干预。

01.

企业管理中实施的成本与效益评估

在提出适航成本的概念之前，可以先从以下不同角度对企业实践活动中针对成本的各种管理活动进行观察：

在企业管理中，以成果为靶向来集中资源是最好和最有效的成本控制方法。企业的任何经营活动都需要企业付出努力，因此必定导致成本的产生。因而，成本是研究得最彻底的经营领域；在这个主题上，并不缺乏工具、方法、著述和实例。

在项目管理中，成本管理的本质是项目经费管理。根据相关著述，项目管理的目标就是要在满足时间、费用和质量三重约束的前提下，得到客户需要的产品或服务。因此，项目成本管理是为确保项目在批准的预算内按时、按质、经济高效地完成项目的既定目标而开展的一种项目管理过程。

在系统工程管理中，有观点认为，系统工程作为“将用户需求转化为一个系统方案的多学科方法”，是一种全生命周期的管理方式，在航空工业的发展中发挥了至关重要的作用。还有观点认为，系统工程管理中的成本管理与项目管理中的成本管理殊途同归，实质都是具有一次性特征的项目经费管理，目的同样在于满足最初的用户需求。

在质量管理中，质量成本是一个核心管理目标。有学者提出，质量成本是为获得顾客满意的质量并对组织外部做出质量保证而发生的费用，以及没有达到顾客满意的质量而造成的损失。在《质量管理体系要求》（GB/T 19001-2016/ISO9001 ∶ 2015）中，对于不合格品，在告知顾客并获得顾客让步接收授权的情况下，质量体系是可以输出不合格品的。但是，在适航管理中，对于不合格品的控制，要求持证人的器材审理委员会（MRB）做出安全评估；如果 MRB 将“严重不合格品”处理为“原样使用”，则视为对适航主管部门批准设计的一次大改，需要提前获得批准；这和质量管理中对不合格品的处理方式有着本质区别。

综上所述，项目管理和系统工程管理中的成本管理本质都是具有一次性特征的项目经费管理，且依附于项目而存在，与依附于民航航空产品和零部件的适航管理并不匹配。而质量成本管理中的问题在于，企业可以通过获得客户让步接收的方式尽可能减少损失，但这种方式在适航管理中是不可取的。同时质量的概念范畴又太过广阔，如果在适航管理中直接使用质量成本管理的方法，就有可能导致“有形之手”伸的太广，不利于适航管理只向着涉及安全的纵深处发展。但从根本上来看，适航管理采用的过程控制和可靠性理论等多种管理思路和工具，多来自于质量管理。适航成本管理也不例外，应当在质量成本管理的基础上，结合适航管理自身特点做进一步优化，以便能够更好地为航空业所用。

02.

成本与效益评估的国外实践

在全球民航业界，美国政府机场采取成本效益分析的方法对拟制定的法规规章做出评估，已经形成比较成熟的制度。

相关研究资料表明，行政立法效益评估是美国自 20 世纪 70 年代逐渐发展起来的，运用成本效益分析方法对行政立法进行评估，以达到优化行政立法质量目的的一种制度。在行政立法前对立法的成本与效益进行预评估，可以在一定程度上保证立法的可行性和有效性；还可以为法规规章的废除或修改提供决策依据。根据美国《联邦行政程序法》的规定，美国联邦航空局（FAA）在制定民航规章 / 适航标准时，需要遵行由立法提案通告（NPRM）、公众评议（Comment）和最终决定（Final Rule）三部分程序构成的一般程序，并结合其他单行法的特别规定构成一套混合程序。例如，FAA于2007年11月8日发布最终决定（Final Rule Docket No. FAA-2004-18379） ——FAR 25-123 修正案增加 H 分部：电气线路互联系统（EWIS）。按照行政程序法，如果 FAA 试图从法规标准层面增加 EWIS 系统要求，那么无论在立法提案通告（NPRM Notice No. 05-08）环节还是最终决定（FR No. FAA-2004-18379）环节，联邦法规规章的修订都必须开展经济分析。

根据规定，FAA 在 上 述 NPRM 及 相 应 的FR 中， 使用 7% 的 折 现 率， 计 算 预 期 25 年（2006~2030 年）收益和成本的现值，认为该适航标准修正案的总收益约为 8.01 亿美元（现值3.88 亿美元）。其中运营效益约为 5.063 亿美元（现值 2.375 亿美元）；安全收益约为 2.946 亿美元（现值 1.506 亿美元），如表 1 所示。此外，该适航标准修正案的目的是防止部分致命和非致命事件和事故的发生，需要减少 EWIS 差异对航空公司运营的影响。为此，将付出的总成本约为 4.16 亿美元（现值 2.33 亿美元）。其中，大部分成本（2.922 亿美元，现值 1.476 亿美元）将由航空公司承担；余下的预防成本将主要由飞机和发动机制造商承担，而 FAA承担的比例要小得多。

表 1：FAA 对发布 FAR 25 H 分部所做的成本效益评估结果

注：数据来源于美国联邦航空局（FAA）以及王鹏编著《运输类飞机适航要求解读：第六卷》

02

适航成本管理：融合适航管理与成本管理初探

01.

适航成本的概念

借鉴质量成本的概念和航空业自身特点，提出将适航成本定义为“在民用航空产品和零部件的开发设计、生产制造、运行使用、维护修理以及退役后再循环利用的全寿命周期中，为保证或恢复其适航性而发生的耗费的总和”。具体而言，适航成本结构可以分为如下六个部分：

在民用航空产品和零部件的开发设计、生产制造、运行、维修以及退役后再循环利用的全寿命过程中，由于人、机、料、法、环、测等因素所造成的固有失效或人为差错是不可避免的。因此，为了预防不符合经批准的设计，或处于非安全可用状态的民用航空产品或零部件的产生而需要投入人力、物力和财力等资源，就形成了预防成本。例如，在上文 FAA 实践案例中，根据最终决定（FR Docket No. FAA-2004-18379）要求，为了预防、后续由 EWIS 造成的空难再次发生，航空公司或维修单位每年为培训其员工所新增的成本将会达到16.56 万美元，这部分费用就属于预防成本。

为表明民用航空产品或零部件的设计符合适航标准、客户或其他利益相关方的要求，而需要投入的人力、物力和财力等资源，就形成了设计符合性成本。例如上文 FAA 案例中，根据最终决定要求，型号合格证（TC）申请人为了符合 FAR 25-123 修正案新增的 EWIS 要求，每年仅标牌物料所新增的成本就将达到 2.1525 万美元，人工成本将会达到 8.94 万美元。

为了表明生产制造出的或者经过维护修理的民用航空产品或零部件符合经批准的设计，并处于安全可用状态（即满足适航要求）而需要投入人力、物力和财力等资源开展评审、测量、检查或试验等工作，就形成了制造符合性成本。

民用航空产品或零部件所有权或者适航性主体责任转移前，因不符合经批准的设计，或处于非安全可用状态所造成的损失，就形成了内部适航损失成本。

民用航空产品或零部件所有权或者适航性主体责任转移后，因不符合经批准的设计，或处于非安全可用状态，导致索赔、修理、更换或企业信誉损失等所造成的损失，就形成了外部适航损失成本。

为维持适航体系的有效性，以及为客户提供要求的客观证据所支付的费用。包括特殊的和附加的设计保证措施、质量保证措施、程序、数据、验证试验和评定，以及企业请第三方进行质量管理体系认证、适航当局的监督审查、年审等产生的费用。这些费用构成了适航体系维护成本。

根据上述适航成本结构的分析，适航成本涵盖的意义远远超出“适航机构的成本”，不应把适航成本仅仅视为形成适航功能的花费。适航成本在质量成本基础上，针对适航管理的特点做了优化调整，既为适航当局在涉及安全的事务上纲挈领的提供了一个合适的抓手，有助于适航理就涉及安全的事务向企业纵深方向发展，而不至于管的太过宽泛；有助于民航企业管理者在贯彻落实适航主体责任上做到心中有数；还可以进一步增强民航企业员工对适航管理要求的理解，可谓一举多得。

02.

实施适航成本管理的必要性

首先，实施适航成本管理有助于在机构内部进一步增强系统思维。适航成本管理是系统思维在适航管理实践中的应用，把适航成本作为系统来识物想事，作为系统来规范和运作。民用航空企业实施适航成本管理，能够将“适航”的概念和企业的营利目标同时生动、清晰地传递给企业里的每一位员工，用经济语音直观地告诉机构所有员工，其作为“适航”系统的一份子，自己的工作会对后续流程的偏差以及最终的成果产生怎样的连锁反应，不断增强所有领导和员工的适航系统思维。

其次，实施适航成本管理有利于进一步加强质量。全面质量管理强调管理必须始于识别顾客的质量要求，终于顾客对手中的产品感到满意。在适航管理中，当客户的需求与适航标准一起固定在设计文件中被适航当局批准之后，客户的需求就成了经批准的设计的重要组成部分。适航成本管理用经济语言将适航问题的大小和多少进行量化，始终围绕“符合经批准的设计，并处于安全可用状态”这一核心，把客户需求融入适航标准，能够做到在保证公众安全的前提下最大程度地满足客户需求，进一步提升发展质量。

再次，实施适航成本管理能够进一步增强治理能力。相比于传统的“监督”管理，适航成本管理属于“动机激发”和“全员深度参与式”管理。在传统的治理结构中，更多的是缺乏数字的“简约治理”，企业在贯彻适航管理要求时，还停留在下发文件、开会、培训学习等方式上，费尽口舌却收效甚微；久而久之，容易使员工形成这样错误的适航意识——适航管理只在下发的文件里、只在开会时、只在培训学习的课件里……。而实施适航成本管理有助于实现从模糊治理到清晰治理的转型，进一步增强治理能力。适航成本管理将企业的经营战略和经营计划与适航管理要求有机结合，为奖惩制度的落实提供客观数据支持，避免企业各职能部门互相推诿和各自为战。

综上所述，适航成本管理可以为机构进一步增强适航管理能力提供重要抓手，能够对适航管理体系的有效性进行量化评价，能够进一步增强适航当局和企业自身的适航管理能力。适航成本数据是体现系统思维的、前后联动的、能够反映治理成果和问题的数据。另外，民航企业实施适航成本管理，要完成从适航成本预测、决策、计划，到实施、核算、综合分析和报告，直至考核、降损和管理评价的全流程治理活动。在此过程中，企业能够清晰掌握在适航管理方面的投入与产出，在向适航当局进行工作交流时提供具有说服力的数据，更重要的是能够对民航法规订立流程提供清晰的数据作为支撑。基于清晰的适航成本数据与信息的分析和评价所做出的适航管理决策，更有可能产生期望的结果，增强治理的有效性。

结  语

民航企业应当倡导一种通过满足民航规章和适航标准的要求来实现其价值的企业文化，这种企业文化将反映在其行为、态度、活动和过程中。实施适航成本管理，既能够增强民用航空企业自身的适航治理能力，还能够从节约下来的成本中受益。适航成本管理是为融合适航管理和成本管理这对矛盾统一体的一次创新性探索。任何一种管理思想的发源和成熟之间，都有一定距离，适航成本管理也不例外；它不会自动实现，唯有将其付诸实践、逐步调整优化，方能收获硕果。

审核编辑：郭婷