我国应该如何加强航空医疗运输行业的安全管理

随着社会经济水平的快速发展、医疗水平的不断提高，航空医疗运输凭借抢救及时、转院快速的特点越来越受到各国公众的关注。为了加强航空医疗运输行业的安全管理，国外很多航空管理局均采取了相应的方法并制定了规章制度，这些做法值得我国借鉴学习。

近些年，我国航空医疗运输发展较快，涌现出很多从事航空医疗运输的通航公司。据有关数据统计，截至2016年年底，全国共有320家通航企业，其中具有医疗救护服务能力的企业有127家，实际具有医疗救护飞行活动的有12家，年飞行量1196h。那么大力鼓励航空医疗运输发展的同时，如何确保飞行安全？本文笔者将以国外为研究对象，关注其在航空医疗运输安全管理的思路和方法，为我国航空医疗运输规章、文件和政策的制定提供参考。

国外经验

近些年，随着社会经济水平的快速发展、医疗水平的不断提高，航空医疗运输也越来越受关注。国际民用航空组织（ICAO）、美国联邦航空局(FAA)、欧洲航空安全局(EASA)等管理当局也在持续地关注这一话题，采取了相应的安全管理方法且制定了相应的规章制度。

ICAO 据国际直升机安全团队（IHST）、EASA、国际直升机协会（HAI）和航空医师协会（AMPA）的分析结果显示，虽然直升机医疗运输的事故率与直升机其他运行事故率基本相当，但死亡事故率和重伤比例要远高于直升机事故平均水平。这一结论引起ICAO的关注，ICAO于2009年责令运行专家小组（OPSP）深入研究直升机医疗运输的安全问题并提出后续工作建议。为此，运行专家小组专门组织成立了直升机医疗运输专项组（HMTSG），专项研究直升机医疗运输相关政策和要求。为提高全球的航空医疗安全运行水平、降低事故率和死亡人数，ICAO直升机医疗运输专项组先后发布了CIR338《直升机医疗运输安全》和CIR340《关于扩大便携式电子设备使用范围的指南》两项报告。其中CIR338是基于各成员国航空医疗运输的事故分析结果、规章政策和安全运行经验，且重点关注了关键安全风险控制和缓解。

FAA一直在持续跟踪美国境内航空医疗运输飞行活动的安全水平。根据其统计数据显示：2000年至2005年7月，美国共有84架医疗运输的直升机坠毁，60人丧生；2008年，美国共发生了12起航空医疗运输事故，28人死亡；2011年至2013年，美国共发生7起航空医疗运输事故，19人丧生。2010年至今，美国通用航空每10万飞行小时约发生1.1起致命事故，而直升机医疗运输每10万飞行小时约发生两起致命事故，远低于美国通用航空行业整体安全水平。

在航空医疗运输管理上，FAA已制定了完善的体系。

首先，为给直升机医疗运输运营人提供详细的信息和指南，FAA很早就将航空医疗运输纳入FAR135部管理，并于1991年6月20日发布了135-14A《应急医疗救护——直升机》和AC135-15《应急医疗救护——飞机》两个咨询通告，简要规范了局方监管模式、运行合格审定、专业人员培训以及安全管理。但随着航空医疗运输业的持续发展和壮大、航空器设计和制造技术的发展、局方监管方法的创新、新的信息管理系统的使用，加之持续增长的致命事故的发生，原有的规章内容已无法适应美国航空医疗运输业的需求。为此，经过长期的调研、征求意见、试点以及安全成本效益分析，FAA对原有规章中的要求和标准进行了更新，于2014年2月21日发布了135-14B咨询通告来替代了原有的135-14A咨询通告。同时FAA还修订了FAR135部，增加了Ｌ章（《直升机空中救护的设备、运行和培训要求》），完善了法规体系框架。其中FAR135部L章和135-14B咨询通告的内容更侧重通航企业的自身安全风险评估能力、机载设备安全性和机长资质。

其次，FAA还在机载设备方面提出了具体要求：“自2017年4月24日之后，除非直升机装备有符合TSO-C194和美国航空无线电技术委员会（RTCA） DO-309第2节中要求的直升机近地警告系统（HTAWS），否则不得驾驶直升机实施直升机空中救护运行。”“自2018年4月23日之后，除非直升机上安装经认证且能够记录飞行性能数据的飞行数据监控系统，否则不得使用该直升机进行空中救护运行”。

与此同时，FAA还在FAR135L章中首次对医疗运输运营人提出建立运行控制中心（OCC）的要求，规定自2016年4月22日起，空中救护的直升机数量达到10以上的直升机空中救护运营人，应当建立一个运行控制中心，并且要求配备一定数量满足资质要求的运行控制专家。此外，FAA还于2016年1月7日发布120-96A咨询通告，明确了OCC设立的标准、规模、形式以及必要的资源配备。虽然OCC的建立是针对具有10架以上机队规模的135部直升机医疗运输运营人，但是FAA也鼓励小型运营人建立OCC和运行控制程序。FAA这一作法的目的是通过建立OCC提高运营人自身风险管理的能力，进一步提升行业安全运行水平。

此外，FAA还在监察员手册8900.1中编制特定章节，为FAA监察员审定和持续监管运营人提供详细指南。

对我国的启示

我国医疗运输安全管理政策的制定原则为：借鉴国际管理经验、满足企业经营需求、规范运行合格标准、提高安全运行水平、服务行业整体发展。正如中国民用航空局副局长李健在2017年3月10日通用航空安全工作电视电话会上所讲，“重点加强对载客类经营项目的安全监管”。因此航空医疗运输列作为载客经营项目，属于通航重点安全监管对象，其安全管理必须从人、机、管、环4个方面全面覆盖。充分吸收ICAO和FAA在航空医疗运输安全管理方面的经验，对我国航空医疗运输的安全管理提出以下建议。

完善法规框架、细化监管内容

我国民航管理法律法规体系分为三个层次：中华人民共和国民用航空法——行政法规——民航行业规章。基于美国的管理经验，结合我国法律法规体系现状，笔者建议将航空医疗运输纳入《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR135部）管理范畴，将航空医疗运输安全管理的基本要求集中章节编写。同时明确机组人员资格和训练要求、航空器最低性能限制、机载设备最低要求以及运营人安全管理能力要求。

专门编制咨询通告，在CCAR135部的基础上，细化各项规定。明确机长最低资格要求及训练要求，机上医护人员培训要求、最低机载设备要求、OCC设置标准和要求以及安全管理要求。

重视“机组安全”

随着科学技术的快速发展，人们越来越关注“人”的安全，尤其是载客运行的机组资质和训练。2016年7月20日，幸福通用航空有限公司一架从上海飞往舟山的赛斯纳208B水上飞机飞行中撞上沪杭公路7835号大桥，造成5人死亡。事故发生后，各级安全监管部门深入分析事故致因，民航局修订CCAR135部内容，提高机长资格要求。规定“目视飞行规则实施的运行中担任航空器机长的驾驶员应当满足下列要求：至少持有带合适类别等级和级别等级的商用驾驶员执照，以及在需要时，持有适合于该航空器的型别等级；当运行飞机时，持有飞机仪表等级或者航线运输驾驶员执照,并且至少具有800h驾驶员飞行经历时间，包括至少100h的转场飞行时间，其中至少25h在夜间完成；对于按照目视飞行规则实施云上飞行的旋翼机，持有旋翼机仪表等级，并且至少具有500h驾驶员飞行经历时间，包括至少100h的转场飞行时间，其中至少25h在夜间完成。”航空医疗运输属于载客运行，机上不仅承载病患、还包括医护人员，机组安全是保障运行安全的最后一道防线，也是最关键的环节。

安装必要的机载设备

直升机医疗救护运行中存在4大危险源：非故意进入仪表气象条件、失去控制、可控飞行撞地和夜间条件。为保障机组成员、医护人员、航空器和病患的安全，应当在机上安装一些必要的机载设备，例如，直升机地形识别和告警系统、无线电高度表、飞行数据管理系统等。

加强运营主体自身安全管理能力

引入风险管理的方法，关注危险源识别和风险分析。在确保飞行运行安全的前提下，开展医疗救护飞行。识别与运行相关的各类危害，评估每个危害可能带来的风险。风险评估后就可以明确、制定和实施风险缓解措施。如果采取风险缓解措施后，风险水平仍不可接受，则不可实施本次飞行任务。规章要求是最低的安全标准，企业应当在满足规章要求的基础上，持续提升自身安全管理的能力。