历届美国政府对科技创新和企业研发的分析_中美企业研发激励政策的比较

近40年以来，美国历届政府对科技创新和企业研发都高度重视，并通过税收优惠、研发资金支持等全方位支持企业创新，有效推动科技类产业发展。相比之下，我国的研发支持发展较晚，不过目前已经形成一定体系，且在新的经济核算体系中将研发支出计入GDP。其中，我国的税收优惠比较完善但仍需进一步推进结构性减税；在资本市场快速发展的情况下，政府引导基金撬动社会资金的作用日益凸显，但借鉴美国SBIC的成功案例，基金的运作模式和资金来源等方面仍有较大发展空间。此外，我国的研发投入强度虽有提升但与各创新型国家仍存在较大差距。

一、美国历届政府鼓励

企业研发的制度概况

研究与开发是进行科技创新的重要环节，也是提高企业核心竞争力的关键内容，其在产业升级和经济结构调整中发挥着至关重要的作用。20世纪80年代以来，美国历届政府均重视科技创新与发展，通过各项措施激励企业进行研发，推动经济增长和产业升级。

1. 里根时期（1981-1989）

在上世纪70年代的两次能源危机的冲击下，美国经济遭受重创，加之同期以日本汽车、半导体行业为代表的海外市场不断扩张，直接冲击美国工业。在此期间，美国生产面临严重衰退，高失业率与高通胀率并存，经济陷入“滞胀”的困境，而繁琐的高税负又制约了企业进行技术创新，科技发展落入低潮。在此背景下，里根政府临危受命，一上台就大刀阔斧地进行社会经济政策改革，实施一系列经济复兴计划，并且鼓励企业进行投资和研究开发，旨在寻找新的经济增长点。

（1）税收优惠政策

税收抵免

1981年，《经济复兴法案》出台，该法案的重大创新在于首次提出企业研发支出税收抵免政策，以此来鼓励企业加大研发投入。具体的，企业的研发支出可以作为费用直接税前扣除，并且以企业前三年研发投入的均值为基准，当年研发支出超过基准的部分的25%可以直接抵免当年的应纳税所得额。1986年的 《税制改革法案》将该比例调至20%，并且企业通过合同委托大学进行基础研究的研究费用也可以按照20%的比例进行税收抵免。

其次，为了鼓励企业进行技术更新，法案规定企业进行技术更新改造时必要的设备投资可以按照其投资额的10%抵免当年的应纳税所得额。

此外，企业向大学赠送的科研设备可以作为慈善捐赠，并且慈善捐赠的10%可以直接抵免应纳税所得额。1986年的《税制改革法案》将企业转让给大学的设备也列入税收抵免的范围。

缩短折旧年限

《经济复兴法案》规定企业用于研究开发的设备折旧年限缩短为3年，这样不仅可以减轻企业的缴税负担，还能够在一定程度上带动企业进行设备更新。

降低企业所得税

《税制改革法案》 将企业所得税从原来的五档简化为三档，最低税率保持15%不变，最高税率从46%降至34%，这样的调整有利于刺激企业进行投资。

调整资本利得税率

1981年，资本利得税从28%降至20%，仍然是按照普通所得税的一定比例确定，而1986年税制改革中，取消资本利得税税率扣除规定，不再与普通所得税率挂钩，资本利得税率提高到28%。

由此美国的税收优惠政策体系基本形成，各类优惠政策减轻了企业的税收负担，使企业有更多资金进行投资和研发，奠定了税收鼓励企业研发支出的基础。

（2）政府资助和鼓励开发高新技术

重点行业的资助

减税的同时里根政府也在增加科研投资，从联邦政府到州政府都拨出一定的经费直接资助企业进行科研投资，并加强企业研究成果的应用。数据显示，1984年美国用于厂房建设和设备更新的投资额达到1388亿美元，其中直接投入的资金为71亿美元，主要投向汽车生产、电器机械生产、机械生产等重点行业。另外，为了改变传统纺织业劳动密集、资本密集的劣势，政府投资13亿美元用于更新纺织业的设备，引入计算机和其他精密技术设备，使其跨入高技术行业之列。

小企业创新研究计划

为了鼓励并支持小企业进行技术创新，政府于1983年提出小企业创新研究计划（SBIR），规定年研发经费拨款超过一亿美元的联邦机构要按照特定比例向中小企业发放经费，专门支持小企业与非营利研究机构的技术转让项目。该计划执行的第一年，政府各部门的资助总额达到4500万美元，且随后的六年中，资助比例不断提高，从最初的0.2%增至1.25%。

（3）鼓励联合研究和技术转让

鼓励联合研究

1984年美国国会通过了《国家合作研究法案》，倡导大学和业界组成技术移转联盟，并且政府每年会提供一定的预算补贴。在政府的鼓励下，一些同行业公司共同出资成立合作研究组织，也有一些企业选择与大学合作，产学研紧密结合。由此联合研究在美国蔚然成风，尤其高新技术行业开始出现一些研发联盟，这也是研究型合资企业的雏形，如，1985年成立的电子和计算机技术公司（MCC），1987年成立的半导体制造技术公司（SEMATECH）。

1980年美国通过了《杜拜法案》，使政府资助的科研项目产生的专利权能够被私人部门所享有，从而推动了科研成果的转化，加快了技术创新成果产业化的步伐。

技术转让支持

为了加速推动学界与业界之间的技术移转，政府连续多次出台技术转让相关的法案对共同合作研发进行补充和规范，如1986年的《联邦技术转移法》，1989年的《国家竞争力技术转让法》。1988年政府出台《综合贸易和竞争法案》，再次强调公共机构和私营企业之间的合作，并对相关政府机构进行改革，如授权商务部资助成立地方制造技术转让中心用于保障技术转让的顺利完成。

2. 老布什时期（1989-1993）

老布什执政时期属于对抗危机的过渡时期，大体延续了里根政府的基本思路，即对政府抑制以及对市场倚重。老布什上任伊始便面临财政赤字、通胀压力以及贸易逆差三大难题，除了采取紧缩的货币政策抑制通胀和大幅压缩军费开支降低财政赤字外，开始增加税收弥补巨额的财政赤字，但是对企业研发和投资的减税政策依然保持，实现高新技术对经济的带动作用。由于海湾战争后经济恢复缓慢，国民经济出现衰退以及失业率居高不下，老布什在1992年总统竞选中败给力图“重振美国经济”的克林顿。总体上看，老布什政府延续了里根政府减税政策，大大缓解企业负担，增强了企业的积极性和创造性，为新经济的全面发展奠定了基础。

税收抵免

1990年，美国政府推出《收入法案》，在增加个人税收的同时继续优惠特定企业。其中，合格研究费用20%的税收抵免政策继续延期。同时，为了鼓励和支持新能源行业的发展，政府对利用太阳能和地能的财产给予10%的能源税抵免。同时，对于石油和天然气生产继续给予优惠，体现出政府对这类公司的重点扶持。

对于那些只有唯一所有者的企业，因其所得税会因个人所得税的提高而加重，法案规定这些小企业可以额外扣除5000美元的费用。

3. 克林顿时期（1993-2001）

1993年克林顿当选后，以“重振美国经济”为政策纲领，将恢复美国经济领导地位视为面临的最大挑战。有别于前几任美国总统，克林顿经济学是凯恩斯主义、货币主义、供给学派以及理性预期学派的综合体，其经济主张重拾凯恩斯经济理论中对增加有效需求的政策主张，并与供给学派的对供给的强调相结合，努力实现政府干预与市场调节的动态平衡，并在此基础上推出“综合经济发展计划”。产业政策方面，克林顿政府鼓励创新，着力扶持高科技产业发展，大力倡导“信息高速公路”等高科技产业，极大地推动了互联网产业的发展。

（1）税收优惠政策

税收抵免

1996年，克林顿政府推出新的企业研发支出税收抵免核算方法，即以企业前4年收入的均值为基准，根据企业当年研发投入超出基准的比例确定抵免比例。具体地，如果大于基准的1%且小于基准的1.5%，抵免额为当年研发投入的2.65%；大于基准的1.5%且小于2%，则抵免比例为3.2%；大于基准的2%，则抵免比例为3.75%。并且抵免额可以往后结转20年，往前结转2年。同时，克林顿还提出将企业的研究开发税额抵免优惠永久化。

降低企业所得税

1993年，克林顿政府通过了《综合预算调整法案》，提出加大对90%的小企业加大减税力度，降低企业税率。并且在1997年的《税收削减法案》中对企业计提折旧成本给予较大的税收优惠，从而鼓励企业进行新技术和新设备的投资；同时削减年收入在2500万美元以下的小企业的长期投资收益税。

调整资本利得税率

《综合预算调整法案》规定持有高科技小企业股票五年及以上的投资者可享受14%的资本利得税率，而同期的普通资本利得税率为28%，以此鼓励投资者购买科技类企业的股票并长期持有，有助于企业融资和开展研发。

1997年政府通过《税收削减法案》，扩大免征限额，降低长期资本利得税。其中，持有期限3年的资本利得税率为15.4%，持有2年的为19.6%，持有1年的为23.6%，可见对长期持有股票的投资者给予很高的优惠。

之后通过的《财政预算平衡法案》中，最高资本利得税从28%降至20%，鼓励投资。

（2）政府加大民用高新技术投资

为了扭转长期存在的重军用轻民用的科技发展倾向，克林顿政府主张降低防务开支，将更多的国家投资用于信息与通信技术、生物技术、能源技术、新材料技术、环保技术、先进运输技术和新近制造技术等民用高新技术的开发和研究。数据显示，克林顿政府用于民用研究的预算从1994年的306亿美元上升至2001年的410亿美元，增幅高达34%。

此外，克林顿还责令全国726个大都从事军事研究的联邦实验室将现有预算的10%~20%用于与工业界合资兴办民用企业，以帮助民用工业开展技术创新，实现工业的进步。

其中，半导体和信息技术是克林顿政府重点扶持的产业。政府拟用10亿美元、历时两年振兴美国的半导体工业，政府与企业联手协作，以实现技术进步并与日本抗衡。同时，大力发展信息技术，提出建立新型信息网络的规划。

由此可见，克林顿政府对高科技产业表现出明显的倾斜，在强大的政策支持和资金投入下，美国信息技术产业以超出经济两倍的增长迅速崛起，成为美国的第一大支柱产业，美国经济成功实现产业结构调整。

（3）政府提供商业化资助

一般来说研发活动的高费用和高风险会导致企业投资不足，克林顿政府更加重视对企业技术研发的投资，因此老布什政府期间推出的“先进技术计划（ATP）”在克林顿期间有了更快的发展。该计划交由商务部标准技术研究员负责，对于那些高风险但是潜在商业化价值高的技术研发项目，由政府和企业共同出资，共担风险，加快技术的形成和商业化运用。在这种投资模式的鼓励下，众多企业积极探索，进行技术研发，在不同领域形成一些政府部门和企业共同负责的项目，如，美国能源部和近百个纺织公司共同负责的“美国纺织伙伴关系计划”，联邦政府与克莱斯特、福特、通用三大汽车公司联合开发节能环保汽车的“新一代车辆伙伴关系计划”。这些项目帮助美国在传统行业和高新技术领域均取得了突破性成果。

4. 小布什时期（2001-2009）

本世纪初美国经济处于互联网泡沫破裂、经济快速下行阶段，小布什上任初期首要任务便是刺激美国经济复苏，采取了一系列扩张性的财政政策（譬如大规模减税和加大财政支出）。在2001年“911”恐怖事件后，反恐和国家安全成为了政府政策重心，在接下来的两年内发动数次反恐战争，小布什政府投入巨额军费开支。为了应对互联网泡沫破灭和“911”恐怖事件对经济双重打击，小布什政府推出以减税为中心、以增加就业和刺激消费为重点的经济发展规划，并连续出台多项法案，对企业研发的支持进一步加强，提高税收折扣或减免比例。

税收抵免

2001年，小布什政府推出《经济增长与减税协调法案》，将企业研发支出税收抵免的政策继续延期，并明确表示要将企业研发与开发部门的税收抵免永久化。

2006年，小布什政府通过了《税收抵免及医疗保健法》，正式引入选择性简化抵免政策，是对1996年研发税收抵减新规的简化和更新。具体地，以企业前3年研发投入均值的50%为基准，企业当年的研发投入超过基准的部分可以享受12%的税收抵免；如果企业在前3个纳税年度中任意一年都没有任何研发支出，那么抵免额为当期合格研发费用的6%。该抵免方法一直沿用至今。并且2008年小布什总统签署的《经济稳定紧急法案》将抵免比率从12%提升至14%。

折旧抵扣

2002年政府继续推出了《增加就业和援助雇工法案》，其中规定企业购买设备的开支或其他经营性资产的开支可以按照30%的比例进行折旧抵扣，对于2001-2002年期间经营亏损的，可以往前追溯5年，用前几年的利润抵消。

2003年通过的《就业与增长税收减免协调法案》将小企业的折旧减免额提高3倍，折扣金额上限从2.5万增加至10万美元，从而增加企业的可使用资金，鼓励进行再投资。

调整资本利得税率

2003年，美国政府出台《就业与增长税收减免协调法案》，将资本利得税的最高税率从20%降到15%，并且取消了股息税。

5. 奥巴马时期（2009-2017）

奥巴马竞选美国总统之时正值具有全球影响力的次贷危机爆发，这次危机使美国经济受到重创，消费萎靡，投资增长缓慢，失业人数增加。同时也暴露了美国经济发展中制造业不足、虚拟经济发展过度的问题。在奥巴马政府第一任期内，美联储共推出了4轮QE计划并配套一系列金融救市政策来刺激经济增长；在第二任期内，由于经济缓慢改善和金融市场相对稳定，奥巴马政府提出重振制造业发展战略，大力发展先进制造业，重视高新技术产业的发展。

（1）税收优惠政策

税收抵免

在税收抵免方面，奥巴马政府尤其加大了对新能源行业的鼓励和支持。2009年通过的《美国经济复苏再投资法案》规定，符合要求的新能源项目，可以按照其投资额的30%享受税收抵免，也可以按照其生产和销售电能总量的一定比例进行税收抵扣；另外，新能源汽车的生产和销售也可以享受税收抵扣的优惠政策。据统计，2009年所有清洁能源项目的税收优惠总金额高达23亿美元，并且2012年签署通过的《先进制造业国家战略计划》将追加50亿美元额度的清洁能源制造税收抵免。新能源行业的税收抵免政策在奥巴马政府期间一直延续。

此外，企业研发支出的抵免政策得以延期，并且政府也积极推动企业研发支出抵免政策的永久化，以此来鼓励企业增加研发投入。

折旧抵扣

《美国经济复苏再投资法案》中对企业的固定资产投资给予折旧抵扣优惠，具体的，符合条件的资产所有者可以按照其2009年投入运行的设备调整以后的基价的50%进行折旧抵扣。

降低企业所得税

2010年，奥巴马总统签署通过的《美国制造业促进法案》将企业所得税的最高税率降至25%，并且企业在境外的收入也实行公平税收政策。特别地，小企业的低税率政策得以永久化。

调整资本利得税

2012年出台的《美国纳税人减税法案》将最高资本利得税从15%增加至20%。

（2）研发资金支持

2009年的《美国经济复苏再投资法案》中提出，政府将提供133亿美元的研究开发投入，用以支持美国国家科学基金会、能源科学办公室和国家标准技术研究院三个机构进行高新技术研发。

2012通过的《先进制造业国家战略计划》中，当年预算提供1200万美元启动“先进制造技术联合体”计划，推动公司合作，提高制造业研发投入。

（3）研发平台建设

2015年版的《美国创新战略》中指出，当前的创新模式呈开放式发展，并且创业的门槛在逐渐降低，为了提高科技和创新对经济增长的作用，需要引导和支持大众创业。因此，奥巴马政府提出建设科研众包平台，以此为创客提供创业资金和培训服务，也促进企业研发，解决科研难题。

6. 特朗普时期（2017-）

2017年12月22日，经特朗普总统正式签署《减税和就业法案》，其减税措施主要包括以下内容。

（1）公司所得税减税

公司所得税是本次税改的重点，公司所得税改革大致涉及三部分。第一部分是下调公司所得税税率；第二部分是改变税收的全球征收制度和递延原则；第三是建立新税种。

公司所得税税率由税改前的35%降低到21%。考虑到州和地方税，美国公司所得税税率大致为26.5%（欧盟国家为26.9%）。税率下调是永久性的，而且在减税法案通过后立即实施。

（2）实行税收属地原则

在税改之前，美国政府对美国公司一律征收35%的公司所得税，而不问公司的所得（利润）是源于美国国内还是海外。税改后，美国实行“属地征税制”。未来美国企业的海外利润只需在利润来源地交税, 而无需向美国政府交税，这一改变有利于为美国公司实现地区税制的公平化。

（3）企业海外利润汇回税税率下降

对现金类资产征税15.5%, 对固定资产征税8%, 而现行税率为35%。

7. 历届政府政策总结

总体而言，美国历届政府对科技创新都高度重视，对高新技术产业表现出明显的政策倾斜，通过各项法案激励企业进行创新，激励措施主要包括税收优惠、重点项目资助、引导联合研究等。

税收优惠

税收政策因其具有持续时间长、受惠面广等特定得以广泛运用，主要包括企业研发支出的税收抵免、缩短设备折旧年限、调整资本利得税。其中，企业研发费用的税收抵免政策有效期限相对较短，但不断延期，一直存在于历届政府，且80年代以来的历届政府均主张税收抵免永久化。另外，资本利得税当中，比较特别的是克林顿政府对长期持有科技型企业股票的投资者给予优惠的资本利得税，这样有助于科技型企业通过二级市场融资，获得研发资金。综合来看，美国的科研税收优惠以间接优惠为主，直接优惠为辅。

重点项目资助

不同时期，美国政府针对重点优先发展的行业设立各项发展计划和项目，并为相关企业提供技术创新的资金支持，直接补贴企业的研发活动，从而引导产业结构调整。此外，还有针对特定类型企业的资助项目，如1983年政府建立的小企业创新研究计划（SBIR）。

联合研究

联合研究是实现研究成果快速应用和商业化的有效途径，也能够实现优势互补，联合研究有助于带动企业积极参与到研究中。为鼓励产学研合作，美国政府将企业与大学或州立实验室的联合研究费用全部纳入可抵扣研发费用范围内。并且通过完善的法律体系保障联合研究中各主体的权利，有专门的机构负责对联合研究项目进行统筹安排和推进。

二、美国研发支出概况

与科技类股票的市场表现

1. 美国研发支出概况（R&D)

里根和克林顿政府时期均出台了一系列的政策鼓励研发，期间美国的R&D总投资快速增长，并且占GDP的比重均保持上升的趋势。里根时期， R&D年投资额从1980年的706亿美元增加至1989年的1600亿美元，增长了近130%；占GDP的比重最高时可达2.94%。克林顿时期，R&D年投资额从1993年的1792亿美元增加至2001年的2924亿美元，增长比例超过63%。可见，政府高度重视研发，研发投入整体提高。

另外，从研发支出的内部结构来看，政府和企业的R&D投资是美国研发支出的主要来源，合计占比97%左右。从里根政府时期开始，企业成为R&D投资中最主要的力量，其投资超过政府投资，并且占总投资的比重越来越高。截至2007年，企业研发投资占总投资比重为66%，而政府研发投资只有31%，少于企业投资的一半。所以，总体来看，政府对企业研发的鼓励政策效果明显，企业更加重视研发和技术更新，R&D投资大幅增长。

2. 美国科技类股票的市场表现

上世纪80年代也就是里根当政时期，在一系列政策刺激下经济得以恢复，同时美国股票也迎来一轮牛市。1981年至1987年9月之间，标普500指数累积涨幅达到141%，同期科技类行业指数上涨147%，与大盘相差无几，但总体好于大盘。其中，硬件及其服务类指数表现一般，前期与大盘涨幅差不多，而1987年后期开始表现不如大盘。相比之下，软件与计算机服务行业表现较好，指数累积上涨204%，远超大盘涨幅，并且其超市场的表现主要来自软件类股票，期间软件行业指数的涨幅近30倍，而计算机服务指数涨幅仅为136%，因此这段时间之内软件行业领跑科技类股票。

1987年10月19日，美国股市暴跌，标普500指数一天之内下跌22%，科技类股票也难以幸免，集体跳水。之后经过一段时间的修复，大盘指数回升，软件行业指数也随之快速上涨，很快恢复到股灾前的水平。

1993年克林顿总统上台以后，大力发展半导体和信息技术行业，并且取得了显著的成效。从股市的表现来看，1996~2000年之间，除计算机服务以外，其他科技及其细分行业指数的表现均远远超过市场总体，尤其从1998年9月开始，增速明显加快。

1996~2000年，标普500指数累积涨幅科技行业指数涨幅114%，同期科技行业指数涨幅243%，是大盘涨幅的2倍多。具体地，硬件类行业中的计算机硬件指数、半导体指数、电信设备指数累积涨幅分别为258%、308%、241%。

特别突出的是互联网行业，在克林顿政府的“信息高速公路”计划带动下，互联网行业快速发展，后来者居上，股市的表现也异常亮眼，1996~1999年间累积涨幅高达3100%，是同期大盘指数涨幅的22.8倍。与此同时，互联网泡沫也在逐渐形成。直到2000年3月，泡沫破灭，互联网行业股票跳水，互联网行业指数在2000年一年下跌近75%。受此影响，整个科技行业板块的指数均有不同程度的下跌。

三、我国鼓励企业研发的制度概况

随着创新驱动发展战略的提出，科技创新活动对经济发展的影响日益显著。我国对科技类企业的政策倾斜越来越清晰，研发激励体系也在不断完善。2015年政府修订了研发费用加计扣除政策，放宽了享受该优惠政策的研发活动和费用范围，一定程度上提高了政策的普惠性。目前，我国对企业研发的激励措施主要包括税收优惠和资金资助，并且在新的国民经济核算体系中，研发支出不再作为成本扣除而是计入GDP。

1. 税收优惠政策

税收优惠包括直接优惠和间接优惠。直接优惠指通过直接减免企业一定的应纳税所得额（税收减免）、使企业适用较低的税率（优惠税率）或者退税等方式来减轻特定企业的税负。间接优惠指通过费用的加计扣除、资产的加速折旧、税收抵免、延期纳税等方式，降低企业所得税的应纳税额，从而实现对企业的税收优惠。其中，间接优惠中有一类针对目标企业的投资者，即投资于科技类企业的投资者可以获得资本利得税或红利税的优惠。此外，税收优惠中涉及的税种包括企业和个人所得税以及增值税、消费税、关税等流转税。

2. 研发资金支持（R&D投入）

除了税收优惠外，我国的研发激励体系中还包括政府部门对企业科技活动的资金支持，即国家财政（包括中央政府和地方政府）直接提供资金用以支持企业等从事研发活动。一直以来，政府直接资助都是我国激励企业进行研发的一个重要手段。例如，我国的863计划（主要是生物、航天、新材料等高新技术产业的研究）、973计划（主要是农业、能源、信息、材料制造等国家战略性科技问题的研究）、火炬计划（实现高新技术成果的商品化）、国家自然科学基金项目、科技型中小企业技术创新基金（通过无偿拨款、贴息和资本金投入等方式扶持科技型中小企业的技术创新活动）项目等。

从R&D支出规模来看，90年代以来我国的科研支出一直保持增加趋势，并且近十几年科研支出的增速明显加快，相应的，科研经费投资强度（即R&D支出占当年GDP的比重）也在不断增加，2017年，我国科研经费投资强度为2.12%。但是，与各创新型国家相比，我国的研发投资规模和强度仍处于较很低的水平，其中，美国的研发投资强度在2015年已经达到2.79%。总体来看，我国的研发投资强度还有很大的提升空间。

另外，从研发投资的内部结构来看，政府和企业是主要的研发资金来源，占R&D投资总规模的96%，其中，政府资金占20%，企业资金占76%。可见我国研发资金在各部门的分布与美国类似，企业为主，政府次之，共同构成研发投资的主力。但目前我国研发支出总体水平较低，未来的主要发展空间为进一步提升企业的研发支出水平。

四、中美企业研发激励政策的比较

目前来看，政府鼓励企业研发的政策主要包括税收优惠、研发拨款、政府引导基金、建设研发平台等。其中，税收优惠体系发展较早，涉及的具体措施种类繁杂，普惠性相对较高，是整个研发支持体系中很重要的一部分。随着资本市场发展，通过政府引导基金撬动社会资金以支持新兴科技类企业发展的作用愈加凸显。

1. 税收支持政策比较

税收优惠是政府鼓励企业创新与研发投入政策中很重要的一部分，美国以间接税收优惠为主，其中税收抵免政策在各届政府得以延续。我国目前形成了相对完善的税收支持体系，包括直接和间接税收优惠政策。

2. 政府引导基金比较

政府引导基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设立创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项基金。尤其在解决早期创业企业融资问题上，发挥着至关重要的作用，也是未来政府发展新兴经济的重要手段。

美国在20世纪60年代提出SBIC计划，即小企业投资公司计划，通过政府的有限资金吸引更多长期股权资本和债权资本，现在是美国政府最大的扶持中小企业创新创业的风投项目，有效缓解了中小企业创新发展的融资压力。相比之下，我国的政府引导基金起步较晚。2002年成立的中关村创业引导基金是我国首支政府引导基金，在过去十几年政府引导基金不断得到规范。

近期发改委与建行共同发起设立3000亿元战略性新兴产业发展基金，并通过设立子基金等方式进一步吸引社会资金，用于投向新一代信息技术、高端装备、生物、新能源汽车等领域。可以看出，政府在逐渐加大引导基金的发展，以支持新兴科技产业的发展。

以美国SBIC计划为例，政府机构—小企业管理局（SBA）为小企业投资公司提供一定额度的股权或债权融资担保或者购买SBIC发行的参与型证券，以帮助小企业投资公司发行证券并获得融资资金。SBIC的基金管理人负责基金的运作和管理，而 SBA需要对SBIC的投资行为进行监督，通过这种方式确保SBIC计划的成功运行。

相比之下，我国的政府引导基金主要采用母子基金的模式。即政府引导基金作为母基金，吸引的社会资金和投资机构成立子基金，每个子基金都有专门的管理团队，通过子基金投资具体的项目。在这个过程中，政府引导基金以参股的方式支持特定行业的企业融资。

此外，在基金的管理方式、资金来源、退出机制等方面也存在一定差距，具体如下表所示。

3. 其他支持政策比较

除了税收优惠和政府引导基金政策外，政府还通过研发资金支持、建设研发平台、鼓励产学研合作等方式鼓励企业创新和研发。

为了鼓励政府加大对创新企业的支持力度，国务院在2017年批复《中国国民经济核算体系（2016）》，启用新的核算体系，而美国早在2013年就正式调整了GDP的统计方式。新核算体系将“无形固定资产”改称“知识产权产品”并进行了扩展，其中最突出的变化就是研发的资本化，研发由原来的中间消耗转变为固定资产下的知识产权产品。在这样的政策鼓励下，各地方政府将会加大对创新企业的研发支持力度，有利于提高整体的研发支出水平。

五、总结及政策建议

1980年以来的近40年时间里，美国历届政府对科技创新和企业研发都高度重视，并通过税收优惠、研发资金支持、研发平台建设等全方位鼓励和支持企业创新。相比之下，我国的研发支持政策发展较晚，不过目前已经形成一定体系。

从税收优惠来看，美国以间接优惠政策为主，税收抵免、加速折旧、亏损结转等，税收抵免政策尤其运用广泛，并在历届政府中不断完善，抵免比例逐渐提高。我国的税收优惠体系目前已经相对完善，不仅有直接税收优惠（优惠税率、税费退还），还包括间接税收优惠（研发费用加计扣除、加速折旧、延长亏损结转期限等），并且覆盖的范围在逐渐扩大。从政府引导基金来看，美国的小企业投资公司（SBIC）计划应用成功，我国的政府引导基金发展较晚，在运作模式、管理方式、资金来源、退出机制等方面与美国还存在较大差异。另外，中美两国都通过研发资金支持、建设研发平台、鼓励产学研合作等方式鼓励企业加大研发投入，不过我国在研发资金投入强度以及法律保障等方面还有不足。

鉴于前文的比较结果，我们认为我国的研发支持体系还存在以下几个方面的政策空间：

（1）税收优惠

第一，深化结构性减税。目前的税收优惠体系以企业所得税为主，尤其直接享受优惠税率的企业需要满足比较严格的要求，限制条件较多，这就导致那些处于初创期、连续亏损、产品周期较长的中小企业并不能直接享受到优惠政策，对中小创新企业的支持力度有限。虽然近几年针对中小企业的支持政策频出，但鼓励中小企业研发支出的政策仍相对有限，未来仍需继续推进结构性减税以加大对创新类中小企业的扶持。

第二，需要继续放宽创业投资企业所得税优惠条件并加强对长期股权投资的激励。首先，创投收益税收优惠对创投企业和被投资企业要求严苛，普惠性差，使该项激励政策的效果大打折扣。此前能够享受这项优惠的为有限合伙制创业投资企业，后扩展至创业投资企业和天使投资个人，被投资企业也从中小高新技术企业拓宽至部分科技型初创企业试点，并且今年4月提出将试点优惠政策推广至全国。

其次，我国目前要求创投的持股期限为至少2年，美国对长期持有股权的投资者优惠力度更大，因此国内也可以通过对不同持股期限执行不同的优惠利率，以此鼓励长期股权投资。此外，天使投资属于投资早期阶段，考虑到其风险相对更高，可以对天使投资人提出更有针对性的、优惠程度更高的政策。随着试点的推广、合格企业和个人投资者门槛的放宽以及更多税收优惠政策的推出，创新企业将吸引更多股权投资资金。

第三，继续提高部分研发费用加计扣除比例。目前来看，行业负面清单和活动负面清单外的研发活动均允许加计扣除研发费用，将外聘人员劳务费、试制产品检验费、专家咨询费、高新科技研发保险费及研发直接相关的差旅费、会议费等均纳入了研发费用加计扣除的范围，加计扣除范围已经明显扩大，包含内容较为广泛。为了加强对某些行业研发投入的激励作用，可以有针对性地提高个别行业研发费用的加计扣除比例，尤其是那些符合国家战略性发展需求的新兴产业，这样可以更有效地激励企业增加研发投入。

（2）政府引导基金

第一，创新基金运作方式。我国可以借鉴美国SBIC的担保模式，以政府引导基金委托政策性担保机构做担保。由于SBIC担保模式建立在成熟资本市场和完备信用体系的基础上，结合我国国情，可以在部分经济发达地区做试点并逐步实现优化和推广。

第二，规范基金管理模式。近年来，尽管我国政府引导基金从立项数量和支持金额上都有迅速发展，但是缺乏统一的组织管理机构（类似于SBA角色）和系统性自上而下的组织管理机制。相比美国SBIC基金管理模式，我国政府引导基金容易陷入“各自为战”的分散局面，并伴随投资目标重叠、交叉以及空白等问题。因此，建立来自顶层的统一管理机构进行统筹协调规划，明确政府资金投资方向、决策程序、利润分配、运营监管等内容，并设计配套的管理机制和监管体系，是十分必要的。

第三，拓宽运作资金来源渠道。出于对我国国情和维护金融市场安全稳定的考量，我国政府引导基金现阶段呈现出政府出资比例大的格局。这种出资方式缺少灵活性，难以确保投资效率。借鉴美国SBIC计划成功经验，允许一定比例的养老基金参与创业投资领域，扩大引导基金运作资金来源的同时还提高了引导基金质量。政府须制定较宽松的资本管制政策，并同时配套相关优惠政策引导私人资本和国际资本进入投资领域，而不是一味依靠政府力量进行投资。

第四，完善信息披露与信息公开制度。我国政府引导基金的整个运行过程中信息透明程度与美国SBIC计划还有较大的差距。参考和借鉴SBA的做法，在政策公开方面，可以设立专属网站，实时更新和公告相关信息和扶持政策，并提供专业指导意见；在信息披露方面，建立中小企业投资信息系统以及企业诚信档案，其中政府以及相关机构以监督者身份对引导基金的投资方和接受方进行规范指导，构建诚信的投资环境。

第五，建立多层次退出机制。相比美国已建立起的成熟资本市场（NASDAQ）和并购市场，我国政府产业引导基金的退出渠道远未完善。因此，我国需要建立基于多层次资本市场的退出机制，加强证券交易所市场发展（尤其是创业板），规范发展区域性股权市场，大力发展产权交易中心。

（3）其他

一方面，前述分析表明我国的研发投入强度较低，与各创新型国家仍存在较大差距。在国民经济新核算体系下，政府有望加大对企业研发的支持力度。而与此同时，更需要激励企业主动增加研发支出，毕竟企业是研发资金来源的主力。

另一方面，我国关于产学研合作的政策体系在逐渐完善，其中一个很重要的方面就是产学研合作中科技成果权利归属的确定。目前我国有《著作权法》、《专利法》、《计算机软件保护条例》、《促进科技成果转化法》、《合同法》等对不同情况下的权利归属做出了界定。不过目前我国专门针对产学研合作的法律法规还比较匮乏，需要对产学研合作链条上的每个参与主体的权利、义务、责任进行明确的界定，以保障各方的合法权益。当然，还可以有针对性地加大对相关企业的优惠措施力度，更有效地激励产学研合作顺利进行。