电子政务碎片化与整体性治理理论

摘要：碎片化指向现实政府管理过程中出现的权力分散、部门分化、管理分割等状况。这种碎片化管理在电子政务建设中导致治理秩序的“失序化”、制度建设的“分散化”以及政务建设的“信息孤岛”等问题, 阻碍了电子政务进一步发展。以整体性治理为理论根基, 实现从碎片化到网络化、一体化、电子化及整合化的治理转变, 是解决电子政务碎片化治理难题的理性选择。

长期以来, 我国通过统筹国家政务信息化工程建设, 实施了信息惠民工程等一系列举措, 但政务信息化建设中的“各自为政、条块分割、信息孤岛”等碎片化现象仍然十分突出。这严重阻碍了治理现代化建设的发展与公共服务水平的提高。因此, 打破部门间信息壁垒, 构建整合性信息资源共享体系, 以更好地用信息化手段感知社会态势, 畅通沟通渠道和辅助科学决策显得尤为必要。2017年的《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》明确提出了当前我国电子政务信息系统整合工作的新要求, 强调要在“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局的指导下, 加快推进政务信息系统整合共享。

一、概念界定:电子政务碎片化与整体性治理理论

碎片化发端于后现代主义理论, 意指原本整体的物品被割裂成诸多碎片。目前, 国内学者对碎片化问题进行了一系列研究, 譬如制度碎片化、管理碎片化、信息碎片化、网络舆论碎片化等。其研究范畴囊括政治、社会、文化、信息等多个方面。杨跃锋、徐晴从社会角度对“社会碎片化”概念进行辨析, 认为碎片化是多元化的极端状态之一, 是传统社会向现代社会转型过程中, 原有的社会关系、市场结构及社会观念的统一性都被瓦解, 取而代之的是分散的利益族群与“文化部落”的差异化诉求, 以及社会成分的碎片化分割。

王承博、李小平等从教育层面对碎片化进行阐释, 认为碎片化是与整体化相对立的一个概念, 即指向分析 (化整为零) 。林楠、吴佩婷从新媒体维度阐述了碎片化的内涵, 认为碎片化在传播领域表现为信息、媒体与受众三个方面的碎片化, 是在网络技术发展态势下受众与媒体或传播者互动过程中所产生的网络谣言剧增、信息失真以及浅阅读等不良现象。我们从中不难发现, 无论是在教育层面、新媒体层面, 还是在社会层面, 对于碎片化问题的概念解释尽管在不同背景下有着不同的表述, 但大都具有事物或物体被“分散化”的意思表达, 简言之, 碎片化是指打破了事物原本的整体性, 并在一定条件下将其分散为诸多零散的个体的一种状态。

电子政务碎片化, 是指在电子政务建设中, 各部门或地方因其对自身利益的倾向追求不同而造成的各部门与各业务系统间缺乏有效互动与及时的信息资源共享, 没有形成整体性规划, 从而出现“信息孤岛”、政务管理秩序混乱、制度建设分散化等问题, 加剧了各部门条块分割的状况, 制约了部门间的交流与合作。

整体性治理这一概念最初由英国学者安德鲁提出, 随后被英国学者希克斯在其《整体的政府》一书中所引用。希克斯认为, 整体性治理的目的在于解决政府管治过程中的碎片化问题, 强调政府部门与非政府主体 (私营机构、第三方部门) 间的协调与合作。并通过合作各方一致性的目标与手段, 强化信息技术的运用和整体性整合策略的优化, 以实现政府的公共目的。整体性治理理论的另一代表人物邓利维认为, 整体性治理的真正目的在于形成一个真正意义上的以公民需求和服务为基石的组织基础, 以此来简化政府部门与顾客之间的关系。

同时, 他将“整合”视为“碎片化”的对立面, 并指出在信息化时代“整合”在整体性治理中发挥着重要作用。胡象明和唐波勇提出, 整体性治理作为一种解决问题的方式, 是对在传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重碎片化的战略性回应。韩瑞波认为, 整体性治理强调政府部门间、政府组织与非政府组织间的协同与整合机制的综合运用, 通过治理主体间的协同合作, 为公众提供无缝隙的公共服务。因此, 这种以问题的解决作为一切活动的逻辑导向, 由政府主体与非政府主体等各利益相关者间的通力协作, 充分调动与有效利用各项资源, 以解决治理过程中存在的各种碎片化问题的活动, 被称为整体性治理。整体性治理理论范式为电子政务的碎片化治理提供了一个有益的视角。

二、电子政务建设的碎片化问题表现与原因分析

(一) “信息孤岛化”问题严峻

所谓的“信息孤岛”主要指在电子政务发展过程中, 各政府部门缺乏统一的宏观规划, 在开展电子政务时所采取的各自为政的做法, 使得各部门间信息不交换、不共享, 无法实现信息的有效整合。

32个省级政府信息公开数据结果显示, 2016年全国32个省级单位主动公开信息超过6512万条。其中, 四川省政府信息公开数量最多, 公开信息达到了1000万条。湖南、江西等地次之, 公开信息数量达到 (或超过) 500万条。福建、青海等地信息公开数量最少, 均不足5万条。各省级政府信息公开数量差距较大, 地区差异明显。此次调查还对各省政务平台公开信息占比情况 (图1) 作了进一步分析, 调查结果显示, 在纳入调查范围的32个省级政府中, 未通过政务平台公开的信息数量占比为37%, 通过政务平台公开的信息数量占比为63%, 有三分之一以上的政府信息未通过政府网站进行公开, 政府信息公开积极性不高。

这种在政务信息公开方面不积极、不到位的表现, 使得公众无法准确地了解政府的工作状况, 也给各部门间进行有效的信息沟通与互动交流带来了障碍, 从而造成了政府部门内部与部门间的信息孤岛化问题。

科层体制下的政府受理模式呈现着较为明显的“金字塔”形结构图式。在这样的结构之下, 决策权往往掌握在上级手中, 使上级拥有较多的信息。随着信息的层层下放、各部门间的竞争, 信息的准确性就不可避免地出现某种程度上的误差, 信息的对称性在各部门间也出现了明显的分化。从纵向维度来看, 信息自上而下的传递造成了下层所获得的信息往往比上层少。从横向角度而言, 同级部门间存在激烈的竞争, 形成了严重的部门壁垒现象。各部门间因其自身的利益维护, 拒斥与相关部门进行信息的互动与合作, 信息共享程度持续走低, 从而造成了信息的碎片化。电子政务建设的目的在于打破部门间信息垄断的格局, 实现信息的平等共享。各部门因其信息壁垒的问题, 拥有不同程度的政务信息, 这些信息进不来、出不去, 呈现出零零碎碎的冗乱状态。这不仅造成信息资源的严重浪费, 也降低了政府部门的服务效能和办事效率, 严重损害了政府的形象, 造成了政府公信力的缺失。

(二) 治理秩序“混乱化”现象严重

“互联网+政务服务”概念的出现对电子政务一体化建设提出了更高的要求, 在网络化背景下, 政府管理模式要突破以往的科层管理体制观念, 以适应新的政府管理方式, 构建新的政府组织结构。然而, 电子政务管理工作仍然存在着严重的治理混乱化局面, 需要重构治理秩序。

全国政府网站普查是国务院办公厅为了解全国政府网站基本状况, 有效解决政府网站现存的问题而开展的。通过对近年来三次全国政府网站调查中存在的主要问题 (见表1) 进行初步分析可发现, 我国政府网站存在着管理水平低、管理主体责任不明确、监督考核机制不完善、监管力度不大等问题。受传统的“条块分割”管理体制和“上下对口”的管理模式等因素影响, 各部门在电子政务建设过程中层级繁琐和职责界限模糊而带来的部门间利益争夺与责任推诿现象严重, 致使政务平台形同虚设、公众利益表达缺乏有效渠道。而政府部门由于自身治理手段的落后无法适应新的发展变化更加剧了政务信息管理的碎片化。因此, 无论从政府部门的职责来看, 还是从公务人员自身的能力水平和道德素养来看, 政府网站管理工作采取措施对政府部门的职责与公务人员自身的能力水平进行合理的约束, 用以规范其在电子政务建设过程中的行为, 为电子政务建设的整体性治理营造一个有序的环境显得尤为必要。

表1 三次全国政府网站调查中存在的主要问题

信息来源:中国政府网http://www.gov.cn.

(三) 制度建设“分散化”问题突出

企业家政府理论是在对官僚主义批判的基础上发展起来的, 其所倡导的“追求效率”的理念一直为各国政府所重视。虽然这种在政府管理实践中强调“效率”的理念在一定程度上提高了政府部门的公共服务效能, 使一系列复杂的公共问题得以有效解决, 但它在强调市场化模式与引入竞争机制的同时忽视了各部门间的协同合作, 并且强化制度化进一步导致了政府治理部门和地区之间的壁垒。

从1999年我国启动“政府上网”工程到现在我国开展电子政务也只有短短的十几年的时间。电子政务的发展经历了由最初的政府办公自动化的初步阶段到重在实现虚拟政府和公民需求满足的交互作用阶段, 以至发展到现在的“智慧政府”建设阶段。虽然我们已经取得了一些经验, 但是很多方面还处在进一步摸索的阶段, 电子政务的制度化建设尚在起步阶段, 电子政务法制化、规范化程度也相对落后, 因此, 我国制定了政务公开与信息安全等方面的法律法规, 各级地方政府也相继出台了电子政务规定, 如2010年7月山东省人民政府颁布的《山东省政府信息公开办法》、2014年上海市政府颁布的《上海市网络与信息安全事件专项应急预案》、2017年5月浙江省人民政府颁布的《浙江省公共数据和电子政务管理办法》。但从总体来看, 电子政务法律法规建设仍然呈现出分散化的特点, 电子政务立法基本处于“三无”状态:无纲领性立法、无确定性立法规则、无有效的立法评价及监督机制。由此我们不难看出, 电子政务整体性治理的制度化建设严重匮乏, 制度供给不足, 严重制约了我国电子政务的整体化建设进程, 不利于我国电子政务建设的长足发展。

三、推进电子政务整体性治理的路径探索

整体性治理理论为解决电子政务建设的碎片化问题提供了有益的智力支持, 正如希克斯所言, 整体化运作需要政府主体与非政府主体间进行协力合作, 通过合作各方的协调与配合, 解决政府管制下的一系列碎片化问题。相应地, 在整体性治理视域下, 电子政务建设应更加注重治理各方的高度合作和广泛参与, 也应将治理的着眼点辐射到政治及社会群体等层面。简言之, 电子政务的整体性治理建设应走整合化、网络化、一体化与电子化的改革发展道路。

(一) 网络化治理的实践:由分散走向整合

合作治理理论的研究使得社会治理由自主性分治朝多元主体合作共治方向发展。合作问题是普遍存在于人类社会生活之中的, 人类社会的进步离不开合作, 合作的范围越大, 社会进步就越快。美国学者戈德史密斯与埃格斯在对公私部门间合作研究的基础上, 提出了“网络化治理”的概念, 认为网络化治理是跨领域合作的最高境界, 越来越多的私人部门与非营利组织将参与到政府治理过程当中, 协同治理下的各政府部门因其工作程序的简化而减少了参与者之间的合作成本。

网络化治理冲破了传统治理体制下“治理单一化”的藩篱, 在重视公民需求的基础上, 强调电子政务治理的整体性思路, 通过“政府—公民”“政府—社会”以及“政府—政府”之间的合作共治, 对政务信息资源进行充分整合并及时地向社会公开, 让社会公众快速了解到政府的工作状况, 使政府部门在运作过程中冲破条块分割的樊篱, 降低管理成本, 提高服务效能, 摆脱电子政务建设的“碎片化治理”状态。

第一, 提高政务公开信息质量, 积极引导治理各方的广泛参与。在电子政务的整体性治理中, 信息共享尤为重要, 信息的共享程度决定了各治理主体所获取的信息质量, 而各方参与主体间的合作治理化程度也由其所获得的信息质量来决定。因此, 信息质量的高低也是整体性治理的核心与关键所在。高质量的信息不仅能充分表达参与者的利益和诉求, 同时也有助于增强各治理主体间的凝聚力与责任感, 能充分发挥各治理主体合作互动的积极性, 提高电子政务建设整体性治理的实践效果。

第二, 构建良好的官民互信机制。网络化治理的前提与基础是参与主体的信任与合作。公众对政府的信任是影响电子政务参与治理的重要因素。公众信任是政府工作合法性的前提, 政府想要取得公众的信任, 需要端正自身工作态度, 以公众需求为出发点和落脚点, 避免在电子政务管理过程中信息公开不及时、不到位的现象发生, 切实保障公众的知情权、参与权和表达权, 强化公众对政府工作的监督。

第三, 构建良好的府际互信机制。整体性治理, 提倡政府间的协调与合作, 强调通过府际合作模式, 化解部门间条块分割的碎片化治理窘境, 以此来进行无隙化的交流共事, 达到治理的最佳状态。合作建立在互信的基础上的, 如果缺乏良好的互信环境, 便无法进行充分的信息沟通, 更谈不上有效性的合作。因此, 有必要在部门间开展经常性的合作活动, 建立起部门间良性的互信互动机制, 以加强各部门间及时的信息互动与情感利益的表达, 在对信息进行有效把控的前提下, 使各部门在融洽和谐氛围下更好地合作, 使电子政务建设在整体性治理中发挥更大的作用。

(二) “一体化”政务服务平台:借鉴澳大利亚政务服务整合化和“i厦门”实践经验及电子政务“一体化”的实践

加快推动国家政务服务平台建设, 着力解决跨地区、跨部门、跨层级政务服务信息难以共享、业务难以协同、基础支撑不足等突出问题, 以形成一个统一、规范、多级联动的“一体化”政务服务平台, 是当前政务信息系统整合工作的重点所在。

在“一体化”政府服务平台建设工作中, 澳大利亚政府政务服务具有较高的代表性。澳大利亚政府在1997年成立的联邦服务中心 (centrelink) 是一个集社会工作者服务、财务信息服务、家庭服务、无家可归者服务、残疾人士服务等项目在内的综合性国民服务机构。该机构通过对各项服务的充分整合, 以实现跨组织整合管理的目标, 这为澳大利亚政府管理工作注入了新的生机与活力。随着时代的发展, 为适应政府变革的要求, 澳大利亚政府于2004年又创建了“人类服务部 (DHS) ”, 该部门是为澳大利亚民众提供一系列福利、公共援助、卫生和其他服务的综合性服务部门, 下设两个组织和三个子部门, 几乎囊括了澳大利亚所有的公民服务项目。这种将多数国民服务项目整合到一个服务部门的模式, 在一定程度上打破了部门间孤立的格局, 既降低了管理成本, 也提高了服务效能。

“i厦门”一站式惠民服务平台是目前厦门市最全的办事及公共服务信息资源整合平台, 是厦门市政府实名认证中心在网络实名身份认证的基础上, 整合政府公共服务与社会公共服务等相关资源, 通过PC端、移动终端、自助终端智能电视等多个渠道, 为市民提供的一站式的惠民服务平台。该平台为市民提供的便民服务主要包括实名认证、个人主页、便民应用和办事服务四个方面。其中, 实名认证服务让每一个登录“i厦门”网站的实名用户都能体验到跨部门的业务办理与业务咨询的便利;个人主页能够为市民提供个性化的办事服务以及应用收藏、管理等服务, 更好地满足了市民对政务服务的个性化需求;便民应用汇聚了厦门市最全面的公共便民服务应用, 并提供了方便快捷的在线查询和在线办理等服务应用;办事服务主要提供跨部门政务服务的在线办事等, 其服务范围涉及政务、生活、教育、沟通、社保、交通与征信等多个方面。在“i厦门”平台上, 厦门市民可以不受时空限制, 在任意时间与任意地点获得跨部门政务办事服务, 这不仅极大地便利了市民生活, 同时也提高了政务服务效能。

电子政务的“一体化”服务模式是整体性政府建设的重要内容, 与“人类服务部 (DHS) ”模式、“i厦门”一站式惠民服务平台有异曲同工之处。所谓的“一体化”服务, 即利用先进的网络技术, 建立起统一的政务服务平台, 并通过一个口径统一、功能完备且安全高效的政务平台对这些政务资源和政务信息进行及时输出, 以解决跨部门、跨地区、跨层级政务服务信息难以共享、业务难以协同、基础支撑不足等问题。与传统的分散化政务平台不同, “一体化”政务平台整合了电子政务的各项服务, 如政府的“网办”服务与信息提供服务。所谓的“网办”, 是指政府的网络化办公, 主要表现为对公众的咨询作出及时的反馈, 对公众的投诉进行合理的解决, 对与企业有关的各项申报与审批工作进行规范化处理。而信息提供服务, 是指在政务平台上及时公开政府的工作状况, 公布最新的政府工作报告, 相关政策和法规以及与社会发展、经济进步、民生改善有关的各项信息。“一体化”政务平台的创建, 为解决电子政务建设的碎片化问题提供了可行的治理思路。

(三) 电子治理:电子政务整合治理的新思路

电子治理是在电子政务的基础上发展起来的, 早在2004年召开的第二十六届行政学国际会议就将电子治理与电子政务作为该次会议的主要内容。作为信息化时代条件下被提出的一种新型治理范式, 电子治理与电子政务无论是在参与主体上还是在参与形式上都存在着明显区别。我们不可否认的是, 电子治理与电子政务存在着密切的联系。从主体维度来看, 两者都包括政府部门;从所涉及领域的层面而言, 两者都涵盖公共事务的领域;从政务信息公开化的角度审视, 两者在推动政府工作透明度方面具有目标一致性的特征;从价值观的趋向性来看, 两者都倡导建立一个廉洁高效的政府。

电子治理不是通信技术在公共事务领域的简单应用, 而是一种更多地同政治权利和社会权利的组织与利用方式相关联的“社会—政治”组织及其活动的方式, 涉及公众影响政府、立法机关, 以及公共管理过程的一系列活动。它超越了电子政务所辐射的空间范畴, 将关注点扩散到政治、社会群体等层面。

首先, 电子治理是在政治民主化时代背景下对电子政务整体性治理的新突破。电子治理不同于传统的管理体制与运行模式, 它强调以人为中心、公民广泛参与、行政公开透明、官民互动与公私合作等, 正逐渐成为信息社会的一种新的治理范式。电子治理使政治民主化进程迈上了一个新的台阶, 强调在政治活动中市民参与的重要性, 突出公众参与对政府管理的积极作用, 使政府在传统管理的惯性思维中冲破了层级节制的束缚, 意识到公私合作与官民共治的重要性, 并将共治付诸行动。这不仅提高了自身的服务效能, 也强化了自身的责任认知, 实际上也是电子政务发展由碎片化走向整体性治理的趋势, 更是一个循序渐进的过程。

其次, 电子治理在“智慧政务”建设的推动中更好地满足了社会群体的需求。“智慧政务”是指以互联网、云计算等信息技术为基础, 运用现代信息与通信技术预测、分析与整合各项信息, 以更好地对公共服务、民生改善、环境保护等做出有效回应的一种现代化城市建设模式。这无疑是整体性治理在新的社会治理大环境下的崭新工作形式。整体性治理理论应倡导以满足社会群体的需求作为其主导理念, “将个体的生活事件列为政府治理的优先考虑项目, 将政府的研究重点转移到个体问题的解决”, 实现服务重心从以政府为中心到以公众为根本的跨越式发展。在电子政务建设中, 我们需要采用电子治理的工作方式, 构建新型政府信息公开机制, 以更有效地回馈社会群体的需求。

四、结语

整体性治理作为电子政务碎片化问题的解决方案, 强调电子政务建设应走整合化、网络化、一体化与电子化的改革发展道路, 强调服务的整合、整体的合作和共同参与的决策方式以及合作的国际化。正如王浦劬、杨凤春所言, 克服发展中国家发展所面临的数字鸿沟问题, 不仅仅是国内政策问题, 同时也是国际政治问题。同样, 电子政务的整体性治理也不仅仅是一个国家在发展中所面临的重大问题, 更是全世界面临的国际化的问题。因此, 推动电子政务的整体性建设, 对国家治理体系与治理能力现代化发展乃至世界治理新秩序的构建具有深远意义。