探析汽车产业政策对我国汽车产业发展的影响

12月18日，《汽车产业投资管理规定》（以下简称《规定》）正式出台，变核准为备案制，审查权限下放至地方管理部门。作为我国第三次产业政策，《规定》可谓变化极大。综观我国三次产业政策的变化，将对我国汽车工业的发展产生怎样的影响？作为前两个产业政策的参与制定者、推动者，工信部产业政策司原副巡视员李万里对汽车产业政策有深刻的理解，在他看来，94版产业政策作为指导开局，结果是奠定基础；04版的产业政策作为引领布局，结果是形成规模。而18版的产业作用，将起到指导排兵布阵、中盘搏杀的作用，预期目标是调整升级，与国际接轨。

18版产业政策变化大 

多年来产业政策行之有效的直接干预微观领域的效果已大幅减弱。习***指出，要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。

处于新时代我国汽车产业正处于由导入期向成长期过渡的关键阶段。更加具有“普惠”化、功能性等改善产业生态环境的产业政策应逐渐成为主流。

国家高度重视汽车产业，继两个产业政策之后制定实施了一系列规范产业投资和企业及产品准入，促进新能源汽车产业发展的政策措施。

近日国家发改委和工信部先后发布实施了《汽车产业投资管理规定》、《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》，是继1994年《汽车工业产业政策》、2004年《汽车产业发展政策》之后的又一组重要的产业政策。

为应对科技革命、产业变革、转变发展方式的大势；推动产业升级大考；解决产能过剩顽疾；破解低水平重复僵局；深化“放管服”改革，两个文件既说“不”，也说“可”，把我国汽车工业管理的政策链有机的衔接了起来。具有普惠化、功能性显著特征的产业政策。

“从核准的项目管理方式变成备案制，并由中央转为地方，这是我国产业政策的巨大变化。”李万里表示，过去几十年我国汽车行业投资一直实行严格的项目核准制度，此次产业政策变考核为备案，严格考核，大大减少了制度性的管理成本。“放开了资质审核，把原来的事前监管为主变为加强事中事后监管，鼓励现代企业制度建设，这是汽车产业政策管理思路的巨大进步。”李万里说。

“此次产业政策兼具负面清单的功效。”在李万里看来，备案管理下，设置严格的条件限制，相当于负面清单管理，明确什么项目不能做、满足什么条件才可以做，具有很强的可操作性。“备案成本低了，但也不是所有项目都可以上，需要严格按照条件操作，满足条件就上，满足不了也不可能获得备案，无论是对于管理者还是企业，操作性都很强。”过去我国汽车产业投资管理一直是严进宽出，对资质卡的非常严，18版产业政策加强了事中事后监管，是管理思路的一大进步，也是开放格局下，汽车产业管理政策的新探索。

更值得关注的是，18版产业政策坚持内外一致的原则，在汽车投资领域没有特殊公民，体现公平，让所有主体能在一个公平的市场环境中自由竞争。“18版产业政策还对投资者（股东）有严格的限制，不能轻易撤股，这就杜绝了一些投机分子在汽车领域赚快钱的可能性，鼓励有志于在汽车领域认真干、有实力的企业认真干下去，肃清产业发展环境，这也是对当前汽车领域资本热扰乱市场发展的一种遏制。”李万里如是说。

审批权限划归地方，会否大幅提升我国汽车产业投资规模，加剧汽车产业的产能过剩，这是业内外更为关注的地方。李万里做了一个形象的比喻，以前汽车项目的审批，地方政府和企业是“合谋”关系，捆绑在一起共同推动地方汽车项目发展。而如今两者变成了“猫鼠”关系，审批备案权限转至地方后，表面上看为地方投资汽车项目开了绿灯，但此次产业政策明列系列具体条款，企业要想投资汽车项目仍需满足各种标准较高的条件，且地方政府还需承担监管责任，这样做的目的就是要防止地方盲目扩建汽车产能。“政策还明确了监管审查机制，让事中事后监管落到实处，这将有效遏制盲目投资后的产能过剩加剧。”李万里说。

李万里还表示，此次产业政策是在我国进一步扩大对外开放的大环境中做出的调整，在总体开放的基调下，严禁传统燃油车项目，鼓励新能源汽车科学规划，并为新形势下的代工模式开了绿灯。“产业政策和工信部刚刚发布的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》有机统一，两者结合将更好推动我国汽车市场健康有序发展。”李万里表示，给技术创新开辟“绿色通道”、鼓励集团化管理、倡导产品族系管理、允许底盘与上装分工合作，为企业现代化建设奠定了制度基础。鼓励代工，不仅为新造车势力造车开了绿灯，更有利于发挥鲇鱼效应，而且还可以进一步提升我国汽车产业的产能利用率。

94版产业政策奠定基础

国家在1994年发布实施《汽车工业产业政策》，引导我国汽车产业建设成为国民经济的支柱产业，并基本满足国内市场需求。

“今天看，94版产业政策基本满足了当时我国汽车市场的基本需求。”李万里认为， 94版产业政策实施后，我国汽车行业长期以来供给不足的局面大为改善，国内产销的汽车产品成为支撑国民经济和城乡居民需求的主体。1956年到94版产业政策实施前的1992年，我国汽车产销超过100万辆用了近40年，而产业政策实施后，2000年我国汽车产销突破了200万辆，仅用了8年时间，并在2002年突破300万辆，2003年突破400万辆。

“在这一过程中，我国汽车产业布局也趋于合理，我们以行政和经济手段加速了产业集中度的进程。”李万里表示。从1984年第一家中外合资企业北京吉普成立，到之后的上海大众、广州标致，当时的对外合作范围还仅限于地方企业。直到90年代初，汽车工业的“国家队”才进入对外合资领域。1991年一汽-大众组建，1992年神龙汽车成立，并均按30万辆能力生产规模进行规划。“三大三小”（一汽、东风、上海、北京、广州、天津）的格局，规模经济效益明显。

94版产业政策实行后，我国汽车工业体系得到升级。“通过调整关税税率鼓励国产化和对引进车型产业征收横向配套费等政策，促使建国以来形成的较为完整、相对落后的工业体系水平和规模得到迅速提升，初步形成轿车及其他产品配套的零部件体系和与国家改革开放和社会经济发展相对适应、且较为完整的汽车工业体系。”李万里强调，这一时期，我国汽车产业结构也开始改善，开始形成以国有企业为主体，利于外资组建合资企业，以及允许部分民营进入的新兴产业结构。

更为关键的是，这一时期我国汽车产业相关工业得以同步发展、自主开发出现端倪。“由于汽车产业链条的上下延伸，推动原材料、电子、能源、物流、营销、后市场以及金融、保险同步发展。”李万里强调，这一时期，各主要汽车生产企业均设立了技术开发中心，初步形成轿车车身改进等开发能力，形成了人才培养体系，通过参与合资产品的改进得到历练，为日后本土化企业的萌生和具有自主知识产权产品的“破题”积蓄了力量。

04版产业政策推动我国成为汽车大国 

2004年经国务院同意，发改委发布实施《汽车工业产业政策》，进一步明确了汽车投资项目的管理要求，实现了从小到大的战略格局。

04版产业政策的颁布实施恰逢我国产业应对WTO带来挑战的关键时期。这一时期，我国汽车产销规模跃居世界第一，成为国民经济重要支柱产业。2004年开始，我国汽车产销辆从500万辆开始，以每年100多万辆的增幅快速增长，到2009年的1349万辆，2010年突破1800万辆，稳定地形成美欧日中4个1000万辆级产销大国的地位。

“汽车产业在国民经济的比重持续稳定。”在李万里看来，在国家GDP多年高速增长的情况下，汽车产业充分发挥了产业链长、关联度高、就业面广、消费拉动大等突出特点，其增加值在近十年始终保持在占GDP2%以上的水平，成为国民经济增长的重要推动力。“在应对全球范围的金融危机和欧债危机中，汽车产业仍能保持正增长的态势，为中国经济的稳定增长起到保驾护航的重要作用。”李万里说道。

在这一时期，自主品牌建设取得明显成效。“我国自主品牌不仅继续保持了在商用车领域的市场主导地位，在以轿车为主要代表的乘用车领域也取得了明显进展。”李万里表示，自主品牌轿车从2003年的17%提高了近年来的30%、40%左右。自主品牌轿车企业已经具备了发动机等关键总成以及解决振动噪声等NVH领域的研发和生产能力。汽车电子领域的高压共轨等一些关键技术领域取得一定进展，核心技术空心化问题得到了初步缓解。

也是在这一时期，节能减排取得明显成效。我国制定实施了包括汽车尾气排放控制和燃料经济性标准，初步建立起相对完善的汽车燃料经济性标准法规体系，提出并实施了油耗公示制度及改革燃油税费制度等一系列措施，机动车污染排放物排放已初步得到有效控制，汽车有害污染物和二氧化碳排放已大幅降低，汽车燃料经济性和尾气排放状况大幅改善，能耗水平大幅降低，节能减排取得显著效果。

“新能源汽车产业取得积极进展，是这一时期最大的成就。”在李万里看来，新能源汽车领域，部分技术已达到国际先进水平，主要汽车企业纷纷推出新能源汽车产品，新能源汽车通过大规模试点示范和奥运会、世博会等重要场合的检验，积累了宝贵的技术和运行经验，为下一步新能源汽车大规模市场化打下了坚实基础。

李万里表示，这一时期，我国汽车行业兼并重组取得了较大进展。在市场竞争和政府部门的推动下，汽车骨干企业之间进行了多种形式的战略重组，提高了主要汽车企业集团的产销规模和竞争能力，主要汽车集团的占有率进一步提高。而且，汽车企业及产品准入管理制度得以完善。“通过提高投资准入门槛制定推出机制，规范了生产秩序，有效抑制了盲目投资，促进了行业的良性竞争。”李万里说。

在国际市场开拓上，也取得了重要突破。2012年我国汽车出口突破了100万辆，李万里认为这一数据与产销量突破100万辆具有同样的指标性意义。更为关键的是，整车和零部件的进口，无论是数量和金额都在可控范围内。“为适应经济全球化的发展趋势，国内部分企业已开始主动参与国际兼并重组、尝试在海外投资建厂，有的已经投产并取得较好业绩，展现了良好的国际发展前景。”李万里最后说。